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关于《矿业权出让收益征收管理》的解读

发布日期:2019-04-09 ??浏览次数:

关于《矿业权出让收益征收管理》的解读

 

一、概述

2016年12月30日,中共中央全面深化改革领导小组审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》。要求建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。2017年4月13日,国务院发布《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》,规定在矿业权出让环节,将探矿权、采矿权价款调整为矿业权出让收益。这一改革方案试图与国际接轨,给尚未走出矿业寒冬的中国矿业带来了无限期待。

2017年6月29日,财政部和原国土资源部发布(财综【2017】35号《财政部国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》(简称35号文),要求自本通知执行之日起,出让新设矿业权的,矿业权人应按《矿业权出让收益征收管理暂行办法》缴纳矿业权出让收益。

申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的,如完成有偿处置的,不再征收采矿权出让收益;如未完成有偿处置的,应按剩余资源储量以协议方式征收采矿权出让收益。尚未转为采矿权的,应在采矿权新立时以协议出让方式征收采矿权出让收益。对于无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权,应缴纳价款但尚未缴纳的,按协议出让方式征收矿业权出让收益。其中,探矿权出让收益在采矿权新立时征收,采矿权出让收益以2006年9月30为剩余资源储量估算基准日征收。《办法》规定:通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权的,矿业权收益按招标、拍卖、挂牌的结果确定;通过协议方式出让矿业权的,矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。随后,部分省级矿产资源主管部门相继公布了当地的矿业权出让收益市场基准价和基准率。

二、不合理之处

各地在计算矿业权出让收益时,将334储量也计算在内,而334储量是推断的储量,该储量在实际开采中能否采到矿处于不确定状态,各地按不确定的储量收取矿业权出让收益,显然是不合理的。

另外,由于成矿原理的不同和地质构造的特殊性,在实际开采过程中,探明的矿脉可能会因尖灭等原因造成负变。甘肃一家金矿探明并评审的金平均品位为4克/吨,设计品位为2.5克/吨,实际开采的品位却负变为1.3-1.4克/吨。而品位4克/吨与2.5克/吨与1.3-1.4克/吨的开采成本是按几何级别递增的,各地不考虑负变不考虑低品位矿生产成本递增因素收取矿业权出让收益,必然导致矿业企业亏损。

由于各地在计算矿业权出让收益时未考虑老少边穷地区导致各种成本增加,没有考虑高海拔地区和海洋地区及深部采矿的成本递增,没有考虑低品位矿种综合利用避免国家资源的浪费,没有考虑共伴生矿种选冶成本的增加,没有考虑矿业权人为国家探明储量的投入成本,致使全部拟转采的矿业企业没有营利空间,个别矿企宁可放弃矿权也不愿交纳矿业权出让收益。

那些通过申请在先方式取得探矿权并由矿业企业自己出资探明储量的,根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条和《矿产资源开采登记管理办法》第十条的规定,原本无须交纳矿业权价款。而根据35号文,在探转采时则应交纳矿业权出让收益。

三、需考虑的后果

大量矿企向笔者反映,各省出台的矿业权出让收益基准价相当于矿产品市场价格的3%,而矿企之前的平均毛利润往往不足矿产品市场价格的10%,这不但没有给矿企减负,而且还变相增加了矿企的负担。35号文出台之后,探明储量准备转采的矿业权人都面临两难的选择,若缴纳矿业权出让收益,则建矿即亏损,并且想缴纳也很难筹集资金;不缴纳,就办不了《采矿许可证》,《勘查许可证》就面临到期无法延续,矿业权利就会处于真空状态,之前的全部投入就面临清零或无法收回的风险。这与矿产资源权益金制度改革方案的精神相悖,与法无明文规定不溯及既往的立法精神相悖,与我国为企业降税减负的大政方针相悖。

如不及时调整政策,矿企为了保障生存,必会逼迫矿企造假之风盛行,导致人为降低品位、人为降低储量、人为少报共伴生矿,从而降低矿业权出让收益的基数,并会在勘查开采过程中,人为放弃深部找矿、人为放弃低品位矿、人为放弃难采难选难冶矿、人为放弃到老少边穷地区和成本高地区去找矿采矿,结果会使我国矿产资源严重浪费,应收矿产权出让收益大打折扣。

四、影响矿业新增产能

我国因不符合环保要求、资源枯竭、自然保护区退出的矿业产能需要通过新增产能来补充。而新增产能主要由探转采和新增储量转采后形成,现在这两方面的新增产能因是否缴纳和如何缴纳矿业权出让收益事宜,正处于僵持阶段,难以转采并形成新增产能,在这种情况下,如不及时破解僵局,必然导致矿业新增产能的断崖式下跌。

我国的矿产品需求仍在逐年上升,而我国一方面退出了大量矿业产能,一方面新增产能又出现断崖式下跌,这必然导致我国矿业产能逐年下降,这种上升和下降必然造成我国矿产品供需形成巨大的剪刀差,需要不断增加矿产品进口量,间接导致国际大宗矿产品价格上涨,直接吞噬我国的GDP和外汇储备。而恢复矿业投资到恢复矿业产能至少需要3-5年甚至更长,并且有些停产的矿山往往很难恢复生产。因此,我国矿业将因35号文导致新的矿业寒冬的到来,导致我国能源、资源安全受到威胁,导致矿业人才和矿业技术的流失,而矿业处于各行业的顶端,各行业需求的原材料80%以上源自矿业,矿业的寒风必然吹及其他行业,这必然给内忧外患的我国经济带来致命的打击,中华民族伟大复兴的步伐必将受到牵制。

五、对矿业和我国经济的影响

我国的矿产资源总量大,但人均占有量低,是一个资源相对贫乏的国家;贫矿较多,富矿稀少,开发利用难度大;共生、伴生矿床多,单一矿床少;分布范围广,地域分布不均衡。这些矿产资源禀赋的先天不足倒逼我国探、采、选、冶技术的不断提升,在贫矿、复杂矿、难选难冶矿和尾矿的综合利用方面,我国站在了世界前列。尽管如此,我国的矿产品平均生产成本仍远高于世界平均水平,并且国家收取的综合税费也高于世界平均水平,这导致我国矿业行业在世界范围内没有竞争优势。35号文的实施,对于刚刚经历矿业寒冬的我国矿业行业来说,如同雪上加霜。具体影响如下:

1、对地质勘查行业的影响。

2008年以来的地勘政策红利让整个地勘行业扬眉吐气,地方政府也看到了商机,纷纷财政拨款委托地勘单位进行地质普查,然后将探明的矿产地通过招拍挂方式转让出去,从而赚取超额利润填补地方财政收入。地勘单位既有国家地质普查拨款,又有地方政府委托勘查收入,更有社会资本委托勘查,国家、地方政府、社会资本的三方财源不断,地勘行业生存无忧。很多地勘单位通过各种方式不断获取矿权,财富不断积累。

而35号文出台之后,社会资本围着地勘单位转的现象没了;多地出现矿业权出让无人竞拍的现象,地方政府出资探矿的成本难以收回,不再与民争矿;地勘单位业务速减,拨款不足,生存堪忧;最要命的是,地勘单位原来获取的矿权需要补交巨额矿业权出让收益,这对于正在进行改革的地勘行业来说,无疑是灭顶之灾。1990年和2008年地勘行业两次人才技术大流失导致人才技术断代现象将重新出现,百万地勘人如何安置将成为我国政府必须面对的难题。

2、对矿山设计企业的影响。

矿山设计企业的主要业务来源为新矿山设计和旧矿山技术改造。35号文出台之后,矿山设计企业正面临着无新业务可干的局面,长此以往,企业破产指日可待。

3、对矿业公司的影响。

公开资料显示:中国黄金、山东黄金、招远黄金旗下的三个公司在莱州地区相继探明了三个世界级特大金矿,每个金矿的金金属量均超过300吨,一旦转采,我国每年至少新增40吨黄金产能,而2018年,我国国内黄金产量为401.119吨,也就是这三个矿的新增产能将占我国2018年黄金产能的10%,在各国都在增加黄金储备、保障金融安全的今天,这对我国无疑是重大利好消息。

然而,《山东省矿业权市场基准价(采矿权)》公布的金品位3-5克/吨的基准价为9.2元/克,并且山东省《关于加强我省矿业权出让收益征收管理工作的通知》规定,首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的30%且三年缴清。若按上述规定计算,每个矿的采矿权出让收益为300吨×1000千克/吨×1000克/千克×9.2元/克=27.6亿元,首次缴纳的金额为27.6亿元×30%=8.28亿元。35号文规定,矿业权出让收益在评估价和市场基准价之间就高确定,而评估价往往高于基准价,所以每个金矿最终的矿业权出让收益必高于27.6亿元,首次缴纳金额必高于8.28亿元,且必须三年内交清。

三个金矿,一个是通过在先申请方式取得,原本不应交纳采矿权价款;一个是资源枯竭老矿山深部找矿,本应享受国家奖励;一个是海底找矿,是国家重点科研项目,本应政府补贴。而按35号文规定,三个金矿均需交纳矿业权出让收益,加上前期投入和建矿成本,导致每个矿累计投资均在100亿元以上,每年财务成本均在6亿元以上。中国黄金协会发布的《中国黄金年鉴2018》显示,2017年我国黄金综合生产成本200.38元/克,公开数据显示:2017年我国黄金价格在260元/克-290元/克之间波动,也就是按上述两组公开数据计算,我国金矿的平均利润为60元/克-90元/克之间,而三个矿采深均超过1000米,成本必高于全国平均水平,35号文出台之前莱州地区金矿平均利润为20元/克左右,若按这一数据计算,每个矿年产12-18吨黄金的利润为(12-18)吨×1000千克/吨×1000克/千克×20元/克=2.4-3.6亿元,此与多达百亿元的投资相比,每年利润率不足3%,尚不够支付高达6亿元的财务成本。

上市公司公示的《2017年度报告》显示:招金矿业股份有限公司2017年净利润为人民币7.54亿元,中金黄金股份有限公司2017年净利润为人民币2.91亿元,山东黄金矿业股份有限公司2017年净利润为人民币11.37亿元,现三个金矿分别登记在该三个上市公司旗下。三个金矿一旦转采建设,必将三年以上连续亏损,必会牵连三大上市公司面临被摘牌风险。而三大上市公司摘牌,对我国金融安全、对我国经济的负面影响将是不可估量的。

35号文对国企和上市公司的影响尚且如此,对民营矿企和外资矿企的影响将会是毁灭性的,这不但不符合我国权益金制度的设计初衷,而且会恶化我国的营商环境,让国外投资者止步,让社会资本逃逸。

4、对矿建企业的影响。

一旦探转采和新增储量转采停滞,新增矿建工程将归零,矿建企业将面临无工程可做,其生存前景可想而知。

5、对矿山设备和技术服务企业的影响。

一旦探转采和新增储量转采停滞,新增矿山设备和技术服务需求趋零,矿山设备和技术服务企业业务自然痿缩。

6、对冶炼企业的影响。

一旦探转采和新增储量转采停滞,必然导致矿产品产能下降,矿产品价格上涨,冶炼行业原本微薄的利润将被原材料成本上涨淘空,冶炼行业将面临生存危机。

7、对矿业评估机构和中介机构的影响。

评估机构将处于两难状态,如实评估没有业务,作假面临被追究刑事责任。由于矿业权转让收益的征收环节在转让、转采阶段,且新的矿权人承担缴纳义务,这必然导致矿业权交易爆冷,甚至交易趋零,矿业评估机构和中介机构将面临关门停业风险。

8、对我国整体经济的影响。

矿业勘查开采行业是我国的顶级行业,探、采、选、冶处处是科学,处处影响着我国制造业的发展,整个矿业产业链直接牵动着我国的经济命脉,直接决定着我国实体经济的兴衰。一旦转采或增储转采停滞,必将传导到下游产业,导致众多矿业产业链上的劳动者失业、技术流失,导致下游产业矿产品类原材料供应短缺、市场萎缩,实体经济受挫,矿业人才和矿业技术出现断层,国际矿产品价格上涨。

李克强总理在今年两会上的《政府工作报告》中提到,受国际经济形势和中美经贸摩擦等多重影响,2019年我国经济“面对的是两难多难问题增多的复杂局面”,如果我国矿业出现问题,原本脆弱的我国经济将受到致命打击,由此造成的损失不可估量且是不可逆转的。

六、建议

及时叫停35号文的实施,解除矿业权登记与缴纳矿业权出让收益之间的挂钩关系,借鉴国外经验允许矿业企业在生产环节分期缴纳矿业权出让收益,真正为企业减负,激活矿业投资信心,是当务之急。

今年全国两会上的《政府工作报告》中指出,2019年我国将化解融资难融资贵问题、减税降费、支持企业减负、支持实体经济、不能让资金空转或脱实向虚、要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革。这说明我国正在努力消除或缓解导致矿业投资下降的诸多不利因素。

现在35号文是直接导致探明储量不能转采的直接原因,已经成为了制约矿业行业发展的障碍,如不纠正,将会成为压垮我国矿业的那根稻草。两会上,作为全国政协委员的中国黄金董事长宋鑫、五矿集团原董事长何文波、西部矿业董事长张永利等人,针对矿业权出让收益的征收事宜,已经分别向两会提交议案。包括笔者在内的各界有识之士,正在通过各种途径进行呼吁,相信会引起我国决策机构的重视。

建议解除矿业权登记与缴纳矿业权出让收益之间的挂钩关系,允许探明储量的矿业企业先行取得《采矿许可证》,允许矿业企业按开采年限逐年分期缴纳矿业权出让收益,或者借鉴国外经验允许矿业企业在生产环节缴纳矿业权出让收益,使探明储量的矿业企业及时转采转产,从而恢复矿业投资者的矿业投资信心,避免我国矿业投资出现断崖式下跌,避免中华民族伟大复兴的步伐因35号文受到牵制。

来源:刘先生的地质

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中国砂石协会

2019年04月09日

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